Сельские советы могут выпасть из белорусской политической системы

Муниципальное самоуправление в Беларуси, по крайней мере, на низовом уровне фактически не работает. Признавая это, и не планируя серьезных изменений существующей политической системы, центральные власти могут отказаться от выборов в сельские и поселковые советы. Государство, таким образом, «оптимизирует» свою аппаратную структуру, добьется некоторой бюджетной экономии. Советы более высокого уровня поднимут свой административный вес, что объективно усилит интерес к будущим местным выборам, в том числе, и со стороны оппозиции.

Глава Центризбиркома Лидия Ермошина, выступая в эфире БТ, заявила о возможной отмене выборов в сельские и поселковые советы депутатов. «Достаточно остро стоит вопрос, а надо ли сохранять сельские и поселковые советы в силу того, что там очень тяжело найти кандидатов в депутаты и потом обеспечивать работу этих представительных органов, которые обладают весьма небольшими полномочиями. Землей и другими богатствами распоряжаются вышестоящие советы и исполнительно-распорядительные органы», – отметила Ермошина.

Действительно, из-за низкой активности граждан и политических партий региональным властям фактически приходится понуждать «по разнарядке» должностных лиц выдвигать свои кандидатуры на местные выборы.

Таким образом, центральные власти (в лице Ермошиной) признают, что местное самоуправление в Беларуси так и не заработало по вполне очевидным причинам – его структуры «обладают весьма небольшими полномочиями». Расширить эти полномочия, пойти по пути децентрализации системы управления хотя бы на низовом уровне в планы высшего руководства явно не входит, что подтверждается и объявленными параметрами административной реформы. И поскольку одной из основных целей этой реформы является «оптимизация» бюджетных расходов, инициатива главы ЦИК, подразумевающая экономию порядка 30% затрат на проведение выборных кампаний в местные органы власти, вполне в нее вписывается. Кроме того, ликвидация поселковых Советов позволит сэкономить более существенные средства, ныне расходуемые на их содержание в межвыборный период.

Напомним, в 2010 г. в Беларуси было сформировано 1495 местных Советов, из которых 1288 – поселковые. В поселковые Советы было избрано 15 329 депутата. Очередные выборы намечены на 2014 год.

Стоит отметить, что сельское население, которое может лишиться возможности выбирать местных депутатов, вряд ли воспримет эту утрату с горечью. Каких-либо выгод от их работы оно не ощутило (по вышеназванным причинам), а с опытом функционирования полноценных органов самоуправления большинство сельчан не знакомы.

Для сравнения: даже в союзной России (не говоря о странах Западной Европы) местные советы и исполнительные органы имеют довольно широкие полномочия, распоряжаются землей и объектами муниципальной собственности. Их бюджеты формируются не только за счет различного рода федеральных трансфертов, но и местных налогов. При этом и депутаты Советов, и главы администраций напрямую избираются гражданами. Реальное влияние этих органов власти обуславливает острую конкурентную борьбу на местных выборах, явка на которые нередко выше, чем на региональные и федеральные выборы.

Белорусские чиновники областного уровня, высказываясь в кулуарах, одобряют возможное упразднение сельсоветов, но в то же время сомневаются, что данная инициатива будет реализована.

«План Ермошиной», в случае осуществления, вызовет и политические последствия. Неизбежный рост административного веса депутатов местных Советов более высокого уровня (за счет передачи им функций ликвидированных сельских органов) усилит конкуренцию за депутатские места на очередных выборах. Соответственно возрастет интерес к участию в этих выборах со стороны оппозиции, которая получит возможность активизироваться на политическом поле уже в текущем году. Власти, в свою очередь, будут вынуждены усилить контроль за ходом избирательной кампании, чтобы в новые более «полновесные» Советы не попали их политические оппоненты.

Минская область

В Минской области на начало 2013 года насчитывалось 297 сельских советов, и это больше, чем в какой-либо другой области страны. Средняя численность населения сельсовета в регионе составляет 2200 человек. Количество сельсоветов колеблется по районам – от 8 в Стародорожском до 22 в Борисовском.

Областные власти проводят работу по «оптимизации» количества сельсоветов, с тем, чтобы численность населения на их территории была не менее 2000 человек. Однако с начала 2006 года количество сельсоветов уменьшилось незначительно, упразднено всего 10 (из них 5 – в Борисовском районе).

Подавляющее большинство сельсоветов – дотационные. Доходы образуются за счет поступлений от продажи и сдачи в аренду земельных участков, госимущества, налогов на землю и недвижимость, госпошлины за нотариальные действия. В распоряжении первичного звена ныне остаются также подоходный и земельный налоги, налог на недвижимость, сборы с заготовителей, курортный сбор. Тем не менее, количество сельсоветов, которым не требуется дотаций, не превышает двух десятков. В основном они находятся в Минском (6) и Логойском (5) районах.

Количество штатных работников в сельсовете обычно невелико, как правило, это председатель и управляющий делами.

Усилия руководителей сельсоветов, которые одновременно являют собой представительную и исполнительную власть, направлены на решение местных проблем. Это, в частности, привлечение средств и сил населения для поддержания порядка на придомовых территориях и на территориях населенных пунктов и на кладбищах, обеспечение общественного и санитарного порядка, обустройство улиц и дорог, организация сбора твердых бытовых отходов, жизнеобеспечение и социальная защита населения.

Брестская область

В Брестской области сформировано 216 сельских Совета депутатов (в них избрано 2566 депутатов); 8 поселковых (110 депутатов), 5 городских районного подчинения (84 депутата); 3 городских городского подчинения (г.Брест, г.Барановичи, г.Пинск) и 16 районных Советов депутатов (555 депутатов).

Ранее в регионе насчитывалось 219 сельсоветов, но в 2010 г. три из них (два в Пружанском и один в Каменецком районах) были упразднены, войдя в составы укрупненных советов. При этом депутаты упраздненных сельсоветов были включены во вновь образованные сельсоветы только с правом совещательного голоса, их статус до настоящего времени окончательно не определен, так как по действующему законодательству в составе сельсовета может быть не более 15 депутатов, а во вновь образованных их оказалось по 30. До сих пор местные власти пытаются разрешить эту коллизию путем внесения предложений об изменении законодательства в части придания таким депутатам статуса с решающим голосом. Но, скорее всего, проблема разрешится сама собой в марте 2014 г., когда истекут полномочия депутатов 26 созыва.

Все без исключения председатели сельсоветов области одновременно являются председателями сельских исполнительных комитетов, которые непосредственно подконтрольны и подотчетны в своей деятельности местным райисполкомам. Поскольку штатная численность сельсоветов состоит исключительно из одной должности председателя, то, как правило, вся работа по документообороту сельсовета председателем возлагается на подчиненных работников сельисполкома (управляющего делами, бухгалтера, секретаря). В сельской местности, где найти работу весьма сложно, такую дополнительную неоплачиваемую нагрузку никто не оспаривает. К тому же фактический документооборот по сельсовету весьма незначителен (4 раза в год оформляются материалы проводимых сессий; типовые ежегодные материалы по утверждению бюджета, а также текущие вопросы по благоустройству территорий населенных пунктов сельсовета), материалы проводимых встреч с избирателями депутаты оформляют самостоятельно.

Местные власти признают, что в период «выборов» депутатов базового уровня высокой активности граждан и политических партий (в том числе, оппозиционных, что особо подчеркивается) не наблюдается, поэтому фактически приходится понуждать должностных лиц выдвигать свои кандидатуры. Так, в области депутатами сельсоветов в обязательном порядке являются руководители (или их заместители, иные должностные лица) сельскохозяйственных предприятий, директора школ и другие работники системы образования, а также сотрудники органов внутренних дел (участковые инспектора милиции, обслуживающие административные участки сельсоветов). Именно поэтому довольно часто отмечаются случаи фальсификации материалов о якобы проводимых встречах депутатов с избирателями.

Чиновники Брестского облисполкома и областного Совета депутатов, высказываясь в кулуарах, одобряют возможное упразднение сельсоветов, но в то же время сомневаются, что данная инициатива будет реализована.

Витебская область

В настоящее время в области насчитывается 21 район, на территории которых работает 200 сельских и поселковых советов. Количество сельсоветов в районах различное – от 1 в Чашницком до 17 в Оршанском и Полоцком районах.

Сельсоветы являются зачастую главным, а иногда и единственным органом, куда повседневно обращаются люди со своими проблемами. Сегодня в их ведении – благоустройство населенных пунктов, содержание местной инфраструктуры, водообеспечение, снос ветхого жилья, очистка дорог от снега. Полномочия сельсоветов закреплены Законом «О местном управлении и самоуправлении», однако повсеместно эти полномочия не подкреплены финансовыми ресурсами, из-за чего чувствуется и нехватка специалистов для поддержания инфраструктуры.

Одна из насущных проблем – передача неиспользуемых объектов недвижимости и продажа земельных участков через аукционы, что могло бы стать серьезной прибавкой к бюджету.

На практике работа сельсоветов выглядит более прозаично: их члены организуют выезды информационных групп в трудовые коллективы, ведут прием избирателей по месту жительства, проводят публичные отчеты. В малых населенных пунктах практикуется подворный обход.

Для всех сельсоветов чрезвычайно острой является проблема обеспечения дровами – сельское население постарело и зачастую не может само решить вопрос их заготовки и доставки. Годами не решается застарелая проблема с автобусным сообщением между населенными пунктами. Постоянные нарекания вызывает работа автолавок, до отдаленных деревень довозится ограниченное количество товаров.

Из хороших новостей. В прошлом году новое здание получил самый крупный сельский Совет депутатов – Лиозненский. Для него было переоборудовано здание бывшей гостиницы. Облисполком утвердил обновленную Программу социально-экономического развития Толочинского района на 2012-2015 годы стоимостью около Br400 млрд.

По мнению председателя Витебского областного Совета депутатов, члена Совета по взаимодействию органов местного самоуправления при Совете Республике А.Атясова, сокращать количество сельсоветов в Витебской области нецелесообразно. После ликвидации этого «звена» работу по благоустройству сельских населенных пунктов, поддержке подсобных хозяйств придется взять на себя районным властям, и нет уверенности, что они в состоянии с ней справиться.

Гродненская область

В Гродненской области в 2010 году было избрано 2290 депутатов Советов первичного уровня. Из них: 40 депутатов – в городские Советы районного подчинения, 172 – в поселковые и 2078 – в сельские. По одному округу (в Порозовский поселковый совет Свислочского района) депутат, который баллотировался на безальтернативной основе, не был избран – за него проголосовали только 37,7% избирателей.

В составе области имеется 194 сельских совета. Выборы фактически во все советы первичного уровня, за редким исключением, проходили на безальтернативной основе.

В числе избранных депутатов всех уровней Советов 26-го созыва женщины составляют 44,6%, депутаты, избранные на новый срок – 55.0%, депутаты в возрасте до 30 лет – 4,6%, представители политических партий – 1,0%. Два депутата – граждане Российской Федерации, постоянно проживающие в Республике Беларусь.

Род деятельности депутатов всех уровней распределился следующим образом: 31,4% – работники сельского хозяйства; 11,4% – промышленности, торговли, транспорта, строительства; 15,0% – образования; 10,4% – здравоохранения и социальной защиты; 4,3% – военнослужащие и работники правоохранительных органов; 13,7% – служащие государственных органов; 13,9% – представители иных сфер деятельности. В депутаты сельских советов выдвигаются, главным образом, специалисты сельских организаций, учителя, работники здравоохранения и социальной службы, служащие госорганов. В связи со старением населения и активной миграцией в отдельных сельских советах происходит значительное сокращение населения, что соответственно сказывается и на «качестве» депутатского корпуса. Иногда действительно тяжело найти кандидатов в депутаты, чаще всего такие лица совмещают депутатские полномочия с обязанностями старост.

Фактически депутаты сельских советов имеют лишь статусное влияние в обществе. Компетенции Советов первичного уровня, особенно сельсоветов, ограничиваются только внесением предложений в вышестоящие советы и исполкомы. Главную роль в организации жизнедеятельности на селе играют исполкомы, глава которых избирается из депутатов сельсовета с согласия руководителя вышестоящего исполкома, а также сельскохозяйственные предприятия.

Органы власти первичного уровня привлекаются, главным образом, к реализации государственной политики на селе, к примеру, выполнению плановых прогнозных показателей по валовой продукции сельскохозяйственного производства: молока, мяса, овощей, фруктов и пр. Сельские исполкомы решают их совместно с руководством сельскохозяйственных предприятий, расположенных на территории местных Советов, ежемесячно анализируя выполнение доведенных государством заданий. Местная власть зависима и зачастую вторична по отношению к руководству СПК.

Нередко депутаты советов являются одновременно и старостами, статус которых и влияние сопоставимы с депутатскими. Перед советами первичного уровня вышестоящие власти ставят довольно простые задачи, а именно – организация сходов (собраний) граждан, привлечение органов территориального общественного самоуправления к решению вопросов жизнеобеспечения сельского населения и даже организация закупа молока у населения.

Гомельская область

Гомельская область в значительной степени урбанизирована. В городах живет почти три четверти населения области. Кроме 18 городов и 17 поселков городского типа, в области насчитывается 2 422 сельских населенных пунктов, объединенных в 260 сельских (поселковых) Советов. В последние 10 лет часть сел (232) развивались как агрогородки, 180 из которых выполняли функции центров сельских Советов.

Если количество городских населенных пунктов области на протяжении многих лет оставалось стабильным (лишь в 1996 году образовался городской поселок Заречный в Речицком районе), то количество сельских населенных пунктов постоянно сокращалось, что характерно для Беларуси в целом. В Гомельской области этот процесс был усугублен последствиями катастрофы на Чернобыльской АЭС. В настоящее время к различным зонам радиоактивного загрязнения отнесено 1 315 населенных пунктов, из них – 18 городских. За 1979-2009 годы область по разным причинам лишилась более 390 сельских населенных пунктов, в том числе после 1986 года – около 260. В наибольшей степени сократилось количество сельских поселений в Наровлянском, Хойникском, Добрушском и Чечерском районах. В юго-восточной и восточной частях области появились достаточно обширные территории практически без населения. В результате количество сельсоветов в районах области сильно отличается друг от друга. Так, в Калинковичском, Гомельском, Речицком районах их по 20, в Брагинском – 7, в Хойницком – 6, а в Наровлянском – всего 4.

Сельские советы состоят из 10-15 депутатов и работают в соответствии с Законом Республики Беларусь от 4 января 2010 года «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» и другими законодательными актами.

Основной проблемой сельских советов является недостаточное финансирование их деятельности, которая должна обеспечивать широкий круг потребностей местных жителей: от вывоза мусора до обеспечения социальной помощи инвалидам. В некоторых сельсоветах источники собственных доходов составляют не более 10% расходной части бюджета, а остальная часть покрывается при помощи дотаций, что в значительной степени снижает уровень их самостоятельности как административной структуры. При этом даже в относительно благополучных сельсоветах расходы бюджетов «на душу населения» не превышают в эквиваленте USD20-30 в год.

Появление идеи ликвидации сельских советов как советов первичного уровня, скорее всего, вызвано отсутствием возможности должным образом финансировать инфраструктуру, которой эти советы призваны распоряжаться. Большинство экспертов не связывают данные планы с началом давно назревшей административно-территориальной реформы и созданием системы местного самоуправления в соответствии с основными положениями Европейской хартии местного самоуправления, предусматривающими децентрализацию политической, экономической и финансовой власти в пользу выбранных населением местных органов власти. Подобная система не совместима как идеологически, так и организационно с выстроенной в Беларуси «вертикалью» власти, от которой правящая группировка отказываться в обозримом будущем не собирается.